公路养护市场化改革在我国已经进行了十余年，目前各省交通运输系统对公路养护市场化改革的方法和进程不一，效果也参差不齐。本文作者从自己的实际在做的工作出发，对公路养护市场化改革进行了思考。

　　党的十八届三中全会明白准确地提出全面深化改革的核心问题是“使市场在资源配置中起决定性作用”。作为公路行业，如何使公路养护走向市场化，使养护市场在公路资源配置中起决定性作用，这既是理论问题，也是实践问题。这是摆在公路部门在深化改革进程中无法回避且一定要解决的重大课题，也是公路深化体制机制改革，实现职能转变和公路可持续发展的重要举措。

　　公路体制改革，各地都在进行相对有效的探索与尝试，到目前为止，还没有一个可推广、可复制、可操作的成功模式。养护市场化更是形式多样，从20世纪80年代起到21世纪30多年来的探索过程中，概括起来大多数都走过以下几个阶段：一是在改革开放后，公路部门和各行业一样进行改革，在农村联产承包制的召唤下，公路养护也开始了养护承包责任制探索，在当时传统的养护生产条件下产生了一定的经济效益。二是随着工程建设走向市场，公路养护市场化的呼声也慢慢变得强烈，公路内部模拟市场化运作也呼之欲出。养护从业资质也在公路系统内部申报办理，开始了养护市场化准备工作。公路内部成立不具法人资格的养护公司，在内部实行养护招投标，由养护公司负责养护生产、管理、考核，在养人与养路的矛盾中多少缓解了养路费严重不足的问题。三是随着人工费、材料费增加，养人与养路的矛盾更突出，养护质量和效益低下，传统的养护生产也满足不了日渐增长的公路发展的需要，实行“定性”、“定量”的养护工程费制，考核养护生产任务和养护质量。这些改革从调动生产积极性，节约养护成本，提高路况质量发挥了一定的作用。到后来这种模式还是解决不了养护生产中的深层次矛盾，公路养护又回到了以前的原点，公路养护市场化一直在养人与养路的矛盾中兜圈，始终没有走出这个圈子，养护始终没有走向市场化。

　　近40年的改革开放，公路行业发展到今天，公路等级的提升有目共睹，安全、便捷的出行条件变更了公众的生活。旧的养护生产机制已经不适应当前公路发展的需要，有的地方基本上没有在职的专业公路养护工人了，过去是人浮于事，现在是养护工人大都退休了，有的基层单位还有部分的养路工，在养护中还要聘用一部份的临时或季节养护工人，由于聘请的临时养路工工资少，多数是“老弱病残”的或当地女工。因此，养护目前的现状主要有以下几种形式：一是大中修采取的劳务外包的形式基本实行了“半市场化”，大中修工程只是劳务外包，也不是有资质的专业施工队伍。二是示范路建设、小修、水毁修复、公路绿化等养护工程在某一种意义上基本实行市场化，有招投标包工包料的、劳务外包包工不包料的等多种运作形式，多数为包工不包料的形式，不是真正意义上的市场化。三是日常保养市场化各地不平衡，有的将全部或部分路段外包给社会上有能力，有经验的实体或个人进行养护。日常养护当前存在“自管自养”、“养护外包”、“自养与外包相结合”的多种形式。“自管自养”仍然是“小而全”的“等靠要”，已不适应当前公路养护的需要。“自养与外包相结合”是当下不得以而为之的模式，作为事业单位的正式在职职工，在目前的体制下既是宝贵资源，也是深化改革的难点。“养护外包”有两种方式来进行养护费的支付，一是“总价承包”，二是“单价计量”，两种方式优劣利弊比较，“总价承包”利多于“单价计量”。

　　养护市场化存在的困难及问题的问题大多有以下几个：一是体制问题没解决，机制就没办法发挥其活力。目前，各地体制改革多数都停留在“下放”再“下放”的层面，一放了事。即由省管下放到市管或下放到县管这一单纯的改革层面，也就是解决了一个“谁来管”的问题，而真正涉及公路内部的深层次矛盾，如人员身份、养护机制、市场培育却没发生任何变化，仍然是计划经济模式，没解决“怎样管”的问题。公路养护还是报计划、下计划、完成计划任务的计划经济下运行。二是市场发育不健全。拿江西来说，养护资质、养护资源都在公路系统内部，社会上很少有养护资质的专业化养护机构和企业。公路养护市场还没有放开，没形成一个市场化的动作体系，就目前的体制机制下，还谈不上市场在资源配置中起“基础性作用”，更谈不上起“决定性作用”。社会主义市场经济条件下的改革浪潮将公路远远甩在后头，公路养护市场化需要补课的内容还有很多。三是事业单位分类改革进展缓慢，社医保、养老有关政策又不能出台配套到位，公路系统参保标准各不相同，公路系统职工“进（入）退（休）两难”。“事企分开、管养分离”就没办法取得实质性进展。公路职能太多，肩负的职责有“建设、养护、管理、治超、应急、服务”，政、事、企职能交叉，公路“百年老店”积重难返，艰难运行，效率低下，没有活力。四是重建轻养，养路费投入严重不足，养人与养路矛盾一天比一天突出。现在谈养护市场化是非解决这一矛盾不可的时候了，刻不容缓，这也是养护市场化最突出的一个深层次矛盾。怎么样才能解决这一深层次矛盾问题，是公路人必须跨过去的一道坎。

　　公路养护市场化，看起来仅仅是养护机制层面的问题，其实养护市场化所涉及的改革内容却是方方面面，牵一发而动全身，涉及到公路体制、市场准入、市场培育、市场管理、公路职能、社会保障、法律责任等等，这正是养护市场化难以改革的障碍和改革的难点。因此，养护市场化改革是一个全面系统的工程，而不仅仅是养护生产层面的单一的问题，更不是一蹴而就就能解决的问题。要解决这一种老大难的改革问题，一定要坚持“统筹兼顾，协调各方，顶层设计，上下联动”的原则，走“开放、创新、绿色”的公路养护市场化改革方向，推动公路系统全面深化改革，解决公路内部多年存在的体制机制问题。以市场为导向，使市场在资源配置中起决定性作用的潜能释放开来，为公路事业发展注入活力。

　　1、树立开放理念，内外联动培育养护市场。公路养护市场化首先是必须有市场，市场在哪里？市场就在我们公路系统内部，这种市场却没形成市场化。首先是养护资质资源没有市场化，养护资质没有放开，要让社会上有实力的团体或企业无歧视性申请办理养护作业资质，把市场准入的门槛放在同一标准上，让全社会都来公平参与养护市场之间的竞争。其次是公路养护资源市场化。目前除了大中修、示范路建设、公路绿化、水毁工程等实行了市场化（不是真正意义上的市场化），养护小修保养还没有实行市场化。其实我们探究的焦点问题是小修保养的市场化，公路养护小修保养为什么难以市场化的一个核心问题就是：长期以来，公路养护作为社会公益事业的定位根深蒂固，由于是公益事业性质，所以就决定了它的非赢利性，非赢利性的公益事业哪里还能市场化，这就是公路养护难以推向市场的最终的原因。因此，要让养护市场化，必须建立全面的市场化，树立开放的理念，内外联动培育市场，让养护市场发育成熟，真正使市场在资源配置中起决定性作用。一是开放发展思维。坚持“与时俱进”与“解放思想”并重，打破固有格局和偏见的思维，扩大开放深度和广度。 用开放的发展思维看“竞争”，建立“良性互动”培育市场。有竞争才有动力，有动力才有发展。开放就是要坚持“依托外部”和“提升内力”并举，依托市场这只无形的手来推动“事企分开、管养分离”。激发内生动力，形成有机循环。二是内外联动。充分的利用各种资源、资本、技术、市场，改变现有的养护生产模式。理念的转变和革新才能带来制度的转变和革新，只有制度转变和革新真正落实了，才会由外部助力转为内生动力，才能起到推动公路体制和养护机制深化改革和发展的重要作用。

　　2、勇于创新制度，自上而下全面深化改革。养护市场化的实现，源在上面，本在下面。如果不解决制度的顶层设计，养护市场化就是无源之水，无本之木。养护市场化改革涉及体制机制、人财物。马凯副总理在调研公路交通工作时指出：“公路养护工作的难点是体制机制，核心是资金保障，关键是推进市场化改革”。因此必须先解决体制机制问题，怎么样才能解决体制机制？交通运输部早就制订了“事企分开、管养分离”的指导原则。“事企分开”就是体制问题，是顶层设计，“管养分离”就是机制问题，是市场化模式。而目前体制机制都没有落实，没有实质性的进展。怎样创新制度？作者觉得：作为上级公路主管部门，一定要解决市场化过程中除上面提到的开放和培育市场外，还一定要解决“事企分开”的宏观指导意见，制度原则，技术标准和定额，资金保障等基层没有办法解决的问题，为市场化操作打牢和扫清障碍，把市场的基础性作用打牢，这是职责使然，也是现实中无法回避的问题。决不能通过下放再下放，一放到底来走过去的老路子，越下放到底层养护投入越少，车购税、燃油税分成越少，地方财政大多都困难。如现在公路建设过程中的地方配套资金到位就十分困难和到位不足就是一个非常现实的问题，目前的县乡和农村公路养护基本上没有日常养护，多数是无人管养和弃养的状态。一旦下放到县级管理，势必挤占国省道公路养护经费贴补县乡公路的养护投入，使本来就投入不足的国省道养护雪上加霜。“放”不是管理的层级的下放，而是管理内容的开放。“谁来管”是形式，是外因，“怎样管”是内容，是内因，外因是变化的条件，内因是变化的根据，外因通过内因起作用，这是一个最简单的唯物辩证法原理。因此，深化体制改革要在如何完善养护市场化的整体构想，也就是顶层设计上下功夫，做好制度设计的整体规划，把如何“事企分开”的操作方案制订出来，把如何界定行政、事业、企业的职能以具体的文本固定下来，把市场准入、市场管理、定额标准制定出来，以利基层操作和养护市场化管理，不然“事企分开”又是一句空话。作为基层如何探索养护运行机制的问题，从微观上解决养护市场化的操作模式，可以实行因地制宜，循序渐进，实现“管养分离”的市场化。作者觉得：公路养护的焦点和难点就是养护的投入不足，养人与养路的矛盾一天比一天突出，公路养护的社会公益性而非赢利性的问题。要解决这样问题，必须综合施策，统筹兼顾，不能单纯将养护的小修保养独立起来市场化，而是必须将养护的所有项目进行“打包式”市场化，即将养护大中修、水毁修复、示范路建设、公路绿化、小修保养全面捆绑在一起进行市场化，因为小修保养是没有利润的公益性的，因此在市场化时必须将大中修、水毁修复、示范建设、公路绿化、小修保养做全面打包才能实行市场化，这样养护才能真正走向市场化，单一的养护市场化不是真正意义上的市场化，只有全面的市场化才是真正的市场化，实现责权利相统一的整体。整体市场化可以以“总价包干”模式推向市场，总价包干的标的要根据养护计划、里程、经费、养护内容、养护难易、养护定额标准、考核要求经科学测算，确定标的，通过招投标形式，进入政府采购系统平台，公开公平公正竞争择优，选择有资质的养护企业或团体作为养护单位，签订合同，实行合同管理，中标单位负责养护生产，公路业主负责检查考核验收，真正的完成“管养分离”。把公路管理职能从生产中分离出来，把公路职能真正定位在管理和服务上。目前，可以实行全包形式或半包自养并存的形式，实行“渐进式”的养护市场化，因地制宜，依据市场发育成度进行市场化。

　　3、坚持绿色养护，转变职能提升公路形象。跟着社会的发展，公路等级不断的提高，公路交通环境不断改善，绿色养护提上议事日程，也是公路发展的标志和必然要求，是生态文明建设的重要内容，其核心是公路可持续发展。养护市场化后公路管理和服务职能得到提升，把工作重心从养护生产转移到公路管理和服务上来，首先是强化公路养护市场化的养护质量考核。建立完善绿色养护考核标准和办法，通过市场这只无形的手来规范绿色养护，推动绿色养护，以此来实现公路可持续发展。其次是加强公路交通环境管理。重点整治公路交通环境，以治理超限为重要内容，对全路域进行畅通能力的大提升，把管理的职能提升到突出位置，实现安全畅通，将工作重心转移到公路执法上来，缓解长期以来路政执法力量薄弱的矛盾。再次是突出公路应急服务保障。公路应急服务保障是公路事业发展的客观要求，将公路服务驿站，应急保障服务职能提升到一个新的高度，真正的完成以人为本，为用路者、为纳税人服务。不断的提高公路信息化水平，强化智慧公路建设，以科技兴路为公路发展注入动力。公路市场化后应急服务保障职能将得到进一步强化，公路整体形象将得到大幅度的提高。公路职能将发生根本转变，“事企分开、管养分离”将得到实质性落实。

　　全面深化公路体制机制改革，既是制度创新，也是利益调整。既要有责任担当，又要有使命意识，每一个层级都要拿出政治勇气，为国家、为社会、为行业、为职工负责。兼顾各方利益，实现共赢。在改革过程中剔除公路旧体制机制中不利于和阻碍生产力发展的弊端，建立以社会主义市场经济相适应的体制机制，正本清源，趋利避害，通过公路养护市场化改革，自上而下，把每一个层面的职能通过市场化改革来厘清，来规范，实现职责明晰。把该交给市场的交给市场，把属于公路管理的职能突出提升，真正的完成“放、管、服”，“使市场在资源配置中起决定性作用”，让“事企分开、管养分离”落地生根，为公路事业发展注入强劲内生动力，实现公路事业可持续发展。